uy trình lập pháp được coi như là công nghệ làm luật. Công nghệ cao thì sản phẩm có chất lượng cao, công nghệ lạc hậu thì sản phẩm kém chất lượng. Chính vì vậy, đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp đang là vấn đề được các đồng chí lãnh đạo Quốc hội hết sức quan tâm.

Hiện nay, các vấn đề cơ bản của quy trình lập pháp ở nước ta được điều chỉnh bởi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản này không đề cập đến vấn đề phân tích chính sách. Tuy nhiên, công việc này vẫn được tiến hành trong quá trình soạn thảo, thẩm tra, thảo luận và thông qua các văn bản quy phạm pháp luật. Do việc phân tích chính sách không được thiết kế thành một giai đoạn độc lập, nên cách làm hiện nay đang dẫn đến một số hậu quả dễ nhận thấy như sau:

Một là, văn bản phải soạn thảo đi, soạn thảo lại rất nhiều lần. Trên thực tế, các văn bản đều phải soạn thảo tới hàng chục lần. Thậm chí, có văn bản phải soạn thảo tới 30-40 lần. Sỡ dĩ có tình trạng này là vì soạn thảo một văn bản pháp luật khi chưa rõ chính sách cũng giống như tìm đường mò mẫm trong đêm. Do nhiều vấn đề về chính sách chỉ được làm sáng tỏ dần trong quá trình soạn thảo và tranh luận, diễn ra một thực tế là hôm trước dự thảo xong văn bản thì hôm sau đã lại phải sửa đổi. Đây có lẽ là cách làm rất hao tổn công sức và kém hiệu quả.

Hai là, xảy ra tình trạng chính sách không được làm rõ trong văn bản pháp luật, nên việc triển khai văn bản đó vào cuộc sống không đạt kết quả mong muốn. Có lẽ, tình trạng này cũng là một trong những nguyên nhân giải thích việc các cơ quan của Chính phủ gặp không ít khó khăn, lúng túng khi ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành. Hậu quả tiếp theo là việc ban hành các văn bản này thường chậm. Thật khó có thể hướng dẫn thi hành khi thay vì một chính sách cụ thể thì văn bản pháp luật lại chỉ đưa ra những quy định chung chung.

Ba là, một số văn bản pháp luật bị dàn trải và ôm đồm. Do chính sách không được làm rõ ngay từ đầu nên dễ xảy ra tình trạng thiết kế quá nhiều các vấn đề phụ vào trong văn bản. Cũng vì nguyên nhân chính sách không được làm rõ nên việc tiếp thu ý kiến đóng góp đôi khi mang tính hiệp thương, đồng thuận. Hậu quả là chính sách đáng được đưa ra để xử lý vấn đề đang phát sinh trong cuộc sống bị lu mờ trong hàng loạt các vấn đề khác. Hơn thế nữa, sự không rõ ràng là điều kiện thuận lợi để những quy định thiên vị và đặc quyền được đưa vào trong văn bản.

Bốn là, xảy ra tình trạng lẫn lộn chức năng. Do không phân định rõ giữa các vấn đề chính sách và các vấn đề chuyên môn, kỹ thuật nên nhiều khi các chuyên viên tham gia tranh luận quá sâu vào những vấn đề chính sách và các chính khách lại hao tâm, tổn lực cho những vấn đề về kỹ thuật và câu chữ. Đây là sự lãng phí rất lớn về thời gian, đặc biệt là thời gian của các chính khách.

Để khắc phục những khiếm khuyết nói trên, việc quy định cụ thể về công đoạn phân tích chính sách trong quy trình lập pháp là rất quan trọng.

Hiện nay, một số công việc của công đoạn phân tích chính sách được quy định tại các Điều 26, 61 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Bao gồm những việc sau đây: “Tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án; khảo sát, đánh giá các quan hệ xã hội liên quan đến dự án “. Theo quy định của các Điều 26, 61 thì những công việc này phải được tiến hành trong giai đoạn soạn thảo dự án văn bản pháp luật. Tôi cho rằng với cách làm như hiện nay thì các quy định nói trên là những tiến bộ đáng ghi nhận. Tuy nhiên, theo kinh nghiệm của một số nước trên thế giới, giai đoạn phân tích chính sách thường được tiến hành trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản. Có thể nói, đây là công đoạn đầu tiên của quy trình lập pháp.

Dưới đây, tôi xin trình bày một số nội dung cụ thể của công đoạn phân tích chính sách. Công đoạn phân tích chính sách thường được phân chia thành các bước (các nội dung) sau đây:

1. Nhận biết vấn đề;

2. Phân tích, tìm nguyên nhân của vấn đề;

3. Tìm giải pháp (đưa ra chính sách) để xử lý vấn đề;

4. Nghiên cứu các vướng mắc về mặt pháp lý;

5. Nghiên cứu khả năng tài chính để bảo đảm triển khai các quy định của văn bản pháp luật dự kiến ban hành.

Ba nội dung đầu tiên 1,2,3 bao giờ cũng được triển khai khi tiến hành phân tích chính sách. Hai nội dung 4 và 5 chỉ được thực hiện khi khẳng định được rằng giải pháp để xử lý vấn đề là việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật (giải pháp bắt buộc là giải pháp lập pháp). Xin được phân tích chi tiết về từng nội dung cụ thể của công đoạn phân tích chính sách.

Nhận biết vấn đề. Nhận biết vấn đề và phản ứng kịp thời là một trong những phẩm chất quan trọng hàng đầu của mọi quốc gia, mọi tổ chức và mọi cơ thể sống trong cuộc đấu tranh để sinh tồn và phát triển. Thế nhưng, trên thực tế, không phải chủ thể nào cũng có được phẩm chất quan trọng đó. Vẫn thường xảy ra những trường hợp như: Không nhận biết vấn đề đang phát sinh, nhận biết vấn đề quá chậm, hiểu sai vấn đề. Trường hợp thứ nhất là không phát hiện ra con bệnh; trường hợp thứ hai là phát hiện ra con bệnh quá muộn; trường hợp thứ ba là chẩn đoán sai bệnh. Hậu quả của các trường hợp này, có lẽ, đã rõ.

Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một trong những cách phản ứng của Nhà nước đối với những vấn đề đặt ra trong cuộc sống. “Làm luật phần nào đó cũng giống như bốc thuốc, phải hiểu đúng bệnh mới bốc đúng thuốc“. Tuy nhiên, đến nay chúng ta vẫn chưa có được một cơ chế và một hệ thống các tiêu chí tương đối phát triển và khoa học để nhận biết các vấn đề đang phát sinh trong cuộc sống. Hiện nay, chúng ta nhận biết các vấn đề chủ yếu thông qua các số liệu thống kê (bỏ qua sự băn khoăn về mức độ chính xác của các số liệu này), báo cáo tổng kết của các cơ quan chức năng, báo cáo giám sát của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, ý kiến cử tri, dư luận xã hội, thông tin trên các phương tiện truyền thông đại chúng, khiếu nại và tố cáo của công dân... Liên quan đến vấn đề này, chúng tôi cho rằng các buổi thảo luận của Quốc hội tại Hội trường về tình hình thực hiện nhiệm vụ năm trước và phương hướng, nhiệm vụ năm sau của đất nước là diễn đàn quan trọng hàng đầu để nhận biết các vấn đề đang được đặt ra đối với chúng ta. Tuy nhiên, cách thảo luận hiện nay vẫn còn tương đối dàn trải. Có lẽ, cần thảo luận tập trung hơn để làm rõ các vấn đề của đất nước.

Sau khi đã làm rõ các vấn đề cũng cần có những công đoạn xử lý tiếp theo nữa mới biến được việc thảo luận của Quốc hội tại Hội trường thành một mắt xích có nghĩa trong quy trình ban hành các quyết định của Nhà nước ta.

Trong bước đầu tiên của công đoạn phân tích chính sách, khả năng phân biệt giữa hiện tượng và vấn đề là rất quan trọng. Trên thực tế, điều dễ thấy là các hiện tượng chỉ là các biểu hiện bề ngoài của vấn đề, chứ không phải vấn đề. Ví dụ, tôm, cá chết hàng loạt trên các sông, hồ chỉ là hiện tượng, còn ô nhiễm nước, có thể, mới là vấn đề.

Xây dựng một quy trình lập pháp hướng trọng tâm vào việc giải quyết các vấn đề đang đặt ra đối với đất nước trong quá trình phát triển là cách làm thiết thực và hiệu quả.

Phân tích, tìm nguyên nhân của vấn đề. Mọi vấn đề phát sinh đều có nguyên nhân của nó. Để đề ra các giải pháp phù hợp phải làm rõ được nguyên nhân. Việc tổ chức điều tra, nghiên cứu, thậm chí tổ chức thực nghiệm để làm rõ nguyên nhân là rất quan trọng. Trong công việc này cần thiết phải huy động các nhà khoa học đầu ngành tham gia. Chúng ta có một đội ngũ tương đối hùng hậu các nhà khoa học, các viện nghiên cứu, nhưng đội ngũ này còn chưa tham gia nhiều vào quá trình hình thành chính sách và pháp luật.

Một vấn đề có thể do nhiều nguyên nhân gây ra. Ví dụ, tình trạng ô nhiễm nguồn nước có thể do một số nguyên nhân sau đây: việc thải trực tiếp nước thải công nghiệp và sinh hoạt vào các nguồn nước; lạm dụng các hoá chất và chế phẩm sinh học trong sản xuất nông nghiệp; xử lý chất thải không tốt. Để đạt hiệu quả cao, đối với mỗi nguyên nhân cần đề ra được một giải pháp đặc thù.

Tìm giải pháp (đưa ra chính sách) để xử lý vấn đề. Khi đã nhận biết vấn đề và làm rõ nguyên nhân, việc đề ra các giải pháp (hoặc chính sách) hữu hiệu không phải là vấn đề quá khó khăn. Điều đáng lưu ý ở đây là cần có sự cân nhắc kỹ trong việc lựa chọn các giải pháp. Kinh nghiệm cho thấy giải pháp lập pháp không phải bao giờ cũng là giải pháp hiệu quả nhất và trong đa số các trường hợp, không phải là giải pháp tiết kiệm nhất.

Một số chuyên gia cho rằng chỉ trong trường hợp không còn giải pháp nào khác mới nên chọn giải pháp “làm luật“. Theo tôi, đây là ý kiến nên được cân nhắc.

Nghiên cứu các vướng mắc về mặt pháp lý. Khi giải pháp phải lựa chọn là việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì nghiên cứu các vướng mắc về mặt pháp lý là rất cần thiết. Công việc này cần được tiến hành để bảo đảm pháp chế, tính thống nhất của hệ thống pháp luật và sự thống nhất giữa luật pháp và đường lối, chủ trương của Đảng. Thực chất, thực hiện công việc này nghĩa là trả lời các câu hỏi sau đây: Hiến pháp cho phép làm điều đó không? Chính sách (giải pháp) được đưa ra có gì xung đột với hệ thống pháp luật hiện hành không? Chủ trương, đường lối của Đảng trong lĩnh vực này như thế nào?

Nghiên cứu khả năng tài chính để bảo đảm triển khai các quy định của văn bản pháp luật dự kiến ban hành. Tiền ở đâu ra? Đây, có lẽ, là câu hỏi cũ xưa như trái đất, nhưng không trả lời được nó thì khó lòng đưa được pháp luật vào cuộc sống. Như đã trình bày ở phần trên, trong đa số các trường hợp, giải pháp “làm luật“ không phải là giải pháp tiết kiệm nhất. Vấn đề ở đây không chỉ là tiền để tổ chức nghiên cứu, soạn thảo, thẩm tra và thông qua văn bản pháp luật, mà chủ yếu là tiền để tổ chức thực thi các quy định của văn bản đó trong cuộc sống. Xin được phân tích từ ví dụ đã nêu ở trên về ô nhiễm nước. Nếu một trong những chính sách chúng ta đưa ra để giải quyết vấn đề ô nhiễm nước là tất cả nước thải công nghiệp đều phải xử lý (làm sạch) trước khi được phép thải vào sông, hồ. Chưa tính đến số tiền các doanh nghiệp phải bỏ ra để mua thiết bị, công nghệ xử lý nước thải, Nhà nước sẽ phải tìm được nguồn ngân sách để chi cho các công việc sau đây: việc thành lập và hoạt động của cơ quan cấp giấy phép; hệ thống các phòng thí nghiệm đủ hiện đại và các chuyên gia đủ trình độ để xét nghiệm nước thải; tổ chức lực lượng thanh tra chuyên ngành; tổ chức hệ thống xét xử tranh chấp; chuẩn bị điều kiện và tổ chức lực lượng cưỡng chế... Đó là chưa kể đến các khoản chi phí để phổ biến, hướng dẫn, tập huấn và tuyên truyền về những quy định của văn bản pháp luật mới được ban hành.

Kết luận có thể rút ra ở đây là: việc ban hành văn bản pháp luật phải được đặt trong một tổng thể với việc dự toán ngân sách Nhà nước. Nếu không, giữa tình trạng thiếu luật với tình trạng luật không được tôn trọng và thi hành, điều gì sẽ nguy hại hơn?!

Hiện nay, không ít ý kiến cho rằng chúng ta cần bổ sung, sửa đổi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật để tiếp tục đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp. Tôi cho rằng những ý kiến này là hợp lý. Một trong những nội dung cần được bổ sung là việc quy định công đoạn phân tích chính sách thành nội dung bắt buộc và công việc đầu tiên của quy trình lập pháp.

Kinh nghiệm một số nước trên thế giới cho thấy có hai cách để tổ chức triển khai những nội dung công việc liên quan đến phân tích chính sách:

Cách thứ nhất là, khi có tất cả các dấu hiệu cho thấy một vấn đề nghiêm trọng đang phát sinh trong cuộc sống, chính phủ thành lập một ủy ban đặc biệt để xem xét và đưa ra các kiến nghị cần thiết. Một ủy ban như thế thường gồm các quan chức và các chuyên gia hàng đầu có liên quan. Theo cách làm của Thụy Điển thì một số nghị sĩ cũng được mời tham gia ủy ban. Những vấn đề liên quan đến chính sách sẽ do ủy ban này nghiên cứu và báo cáo với chính phủ. Nếu cần phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì chính phủ sẽ tổ chức biên soạn và trình quốc hội.

Cách thứ hai là, công việc phân tích chính sách do một bộ chuyên môn tiến hành.

Bất luận theo cách nào thì chính sách đề ra đều phải được chính phủ (hoặc nội các) thảo luận, quyết định trước khi văn bản quy phạm pháp luật được bắt đầu soạn thảo. Công việc soạn thảo một văn bản pháp luật được giao cho cơ quan chuyên về soạn thảo văn bản pháp luật. Bộ chuyên môn sẽ cử một số chuyên gia chuyên ngành cùng tham gia soạn thảo, chủ yếu để đảm bảo rằng chính sách đã được chính phủ quyết định được thể hiện chính xác bằng ngôn ngữ pháp lý.

Đây là một kinh nghiệm hay mà chúng ta cần nghiên cứu. Bởi lẽ cách tổ chức như vậy sẽ có nhiều ưu điểm như:

- Chính phủ tham gia thực sự và quyết thực sự trong quá trình xây dựng văn bản pháp luật (chứ không phải là hợp thức hóa hoặc thông qua một cách hình thức văn bản đã soạn thảo sẵn);

- Tiết kiệm được một số lượng lớn các chuyên gia pháp lý và soạn thảo văn bản nằm ở rải rác tất cả các bộ ngành;

- Các bộ chuyên môn được phát huy đúng thế mạnh của mình;

- Văn bản đều được soạn thảo bằng một kỹ thuật thống nhất và có chất lượng cao.

Thiết kế phân tích chính sách thành một công đoạn độc lập là cơ sở quan trọng để tổ chức lại cách thức soạn thảo văn bản pháp luật và đổi mới cách thức xây dựng và thông qua chương trình xây dựng pháp luật. Tất cả những điều này sẽ góp phần cải tiến và hoàn thiện quy trình lập pháp của nước ta.