rong những năm qua, chúng ta đã có những nỗ lực to lớn trong việc cải cách nền hành chính quốc gia và đã đạt được một số kết quả bước đầu đáng được ghi nhận (Một số văn bản pháp luật hành chính cần thiết đã được ban hành; thủ tục hành chính đã được cải tiến một bước; chức năng nhiệm vụ của một số cơ quan hành chính đã được quy định tương đối rõ ràng hơn). Tuy nhiên, xét về tổng thể, có lẽ, chúng ta chưa thành công trong lĩnh vực này. Dự thảo Báo cáo chính trị trình Đại hội Đảng lần thứ IX đã nêu rõ: “Việc cải cách nền hành chính nhà nước tiến hành chậm, thiếu kiên quyết”. Đây là nhận xét hoàn toàn xác đáng.

Một trong những nguyên nhân của tình hình trên là sự nghèo nàn, lạc hậu về mặt lý luận. Những cố gắng của chúng ta đã không được dẫn dắt bởi một chủ thuyết về cải cách hành chính tương đối đồng bộ và mạch lạc. Tiến hành cải cách hành chính trong tình trạng như vậy cũng giống như xây nhà, mà chưa có sơ đồ thiết kế tổng thể ngôi nhà đó vậy.

Trong bài viết này, tôi không có tham vọng đưa ra một chủ thuyết hoàn chỉnh cho việc cải cách hành chính ở nước Việt Nam ta, mà chỉ xin trình bày một vài suy nghĩ về những vấn đề ở tầm vĩ mô đang làm cho công cuộc cải cách hành chính dẫm chân tại chỗ. Việc xử lý các vấn đề này là điều kiện cần thiết để tiến hành cải cách hành chính thành công.

Điều dễ nhận thấy trong cách thức tổ chức quyền lực nhà nước ở ta là không có sự phân biệt tương đối rạch ròi giữa hành pháp và hành chính. Hiến pháp năm 1992 quy định: “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội và cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.” (Điều 109, Hiếp pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992). Như vậy, ở tầm Hiến pháp, hành pháp và hành chính đã không được phân biệt một cách rõ ràng. Hệ quả tiếp theo là trong toàn bộ hệ thống không có sự phân biệt rạch ròi đâu là quan chức hành pháp (nhà chính trị) đâu là quan chức hành chính (công chức), đâu là quan chức có quyền ra quyết định, đâu là “quan chức” chỉ có quyền thực thi công vụ. Thường thì quan chức đứng đầu cơ quan ra quyết định, cũng đồng thời là người đứng đầu trong việc điều hành và triển khai việc thi hành quyết định đó. (Xét về một góc cạnh nào đó, đây là bước thụt lùi: Trước đây, chúng ta đã từng có chức tổng thư ký được xem như là công chức đứng đầu bộ máy hành chính. Chức danh này từ lâu đã bị bãi bỏ. Hiện nay, công chức đứng đầu bộ máy hành chính thường là một quan chức chính trị - ví dụ, Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng).

Cách thức tổ chức công quyền theo kiểu hợp nhất giữa hành chính và hành pháp đang dẫn tới những hậu quả dễ nhận thấy sau đây:

Quan chức ra quyết định thì mất quá nhiều thời gian cho các công việc thuộc phạm vi điều hành cụ thể; ngược lại quan chức hành chính lại can thiệp quá sâu vào những vấn đề thuộc tầm ban hành quyết định. Cả hai loại quan chức đều khó hoàn thành tốt công việc của mình. Đây chính là điều mà Thủ tướng Phan Văn Khải chỉ ra trong Báo cáo về tình hình thực hiện nhiệm vụ năm 2000 đọc tại Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa X, ngày 14 tháng

11 năm 2000: “Do chậm tiến hành phân cấp nên Thủ tướng, các Phó Thủ tướng còn bận nhiều vào việc xử lý tình thế, giải quyết công việc sự vụ, chưa tập trung được công sức cho việc xây dựng thể chế và quản lý vĩ mô thuộc chức năng đích thực của Chính phủ”.

Trong hệ thống của chúng ta, ai cũng bận, đặc biệt là những người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước kể cả ở cấp Trung ương lẫn các cấp địa phương thì lại càng bận. Lý do là các quan chức này vừa phải làm nhà chính khách, vừa phải làm quan chức điều hành. (Vừa phải chủ tọa họp hành,

tham gia các Ủy ban, các hội đồng, tiếp khách, tham dự lễ khởi công, khánh thành các công trình... vừa phải điều hành công việc hàng ngày của cơ quan, ký hầu hết các văn bản điều hành. Theo Báo cáo của Văn phòng Chính phủ, thì một năm cơ quan này phát hành ra 13.000 văn bản các loại. Rõ ràng, chỉ xem xét lại lần cuối rồi ký các văn bản này đã hết vô khối thời gian). Do người điều hành không có đủ thời gian, nên công việc cứ phải chờ.

Nhiều quan chức trước khi ký văn bản chỉ đủ thời gian để kiểm tra xem các thủ tục trình duyệt đã đủ chưa, mà không đủ thời gian để xem xét sâu vào nội dung của vấn đề. Xảy ra nghịch lý là người ký trình quan trọng hơn người ký duyệt.

Mọi việc đều do người đứng đầu quyết định, phê duyệt và chỉ đạo triển khai nên việc quy kết trách nhiệm là khó khăn.

Do không có sự tách bạch giữa quan chức hành pháp chính trị và hành chính công vụ nên khó xác định rõ ràng chế độ công vụ, cũng như khó xây dựng phương thức tuyển chọn, giáo dục, đào tạo đội ngũ công chức theo đúng cách thức cần thiết.

Ở các nước phát triển trên thế giới, sự phân biệt giữa hành pháp và hành chính là điều rất được coi trọng. Một số nước, thậm chí, còn tách các cơ quan hành chính độc lập với các cơ quan hành pháp (Ví dụ như Thụy Điển). Một số nước khác áp dụng mô hình: quan chức hành pháp có thể đứng đầu cơ quan hành chính, nhưng chỉ lãnh đạo mà không điều hành cơ quan đó. Việc điều hành các cơ quan này do một công chức đảm nhiệm. Công chức đó có thể được gọi là tổng thư ký hoặc thứ trưởng.

Phẩm chất quan trọng nhất của đội ngũ công chức là thực thi công vụ một cách hiệu năng, công tâm, có đủ trình độ và kỹ năng để triển khai mọi quyết định đã được ban hành vào cuộc sống. Ông Winson, học giả nổi tiếng của nền hành chính Hoa Kỳ, còn coi các công chức này giống như các robot luôn luôn sẵn sàng chờ lệnh. Cố gắng tách các công chức khỏi quá trình ban hành quyết định của các nước trên thế giới không phải bao giờ cũng thu được kết quả. Bằng cách cung cấp thông tin và ý kiến tư vấn, các công chức vẫn có khả năng tác động lên các quyết định chính trị. Nhưng đây lại là một vấn đề khác.

Trong suốt thời kỳ đổi mới, cơ chế tập trung, quan liêu, bao cấp là điều bị phê phán nhiều nhất. Tuy nhiên, cơ chế tập trung vẫn chậm được khắc phục. Cơ chế này có thể tốt cho việc tiến hành chiến tranh, nhưng về lâu dài là lực cản đối với công cuộc xây dựng hòa bình.

Sự tập trung quá cao quyền hoạch định chính sách phát triển, dịch vụ công, quyền phân bổ các nguồn lực, đặc biệt là nguồn lực tài chính vào chính quyền Trung ương đã và đang gây ra một loạt hậu quả nghiêm trọng cho đất nước:

1. Sự ách tắc trong nhiều công việc. Việc tất cả các địa phương, các ngành đều đổ dồn lên Trung ương để xin, để trình duyệt, để được phê chuẩn... tất yếu dẫn đến tình trạng thắt cổ chai. Trong trường hợp này, chính sách một cửa, có khi, chỉ làm cho việc xếp hàng dài ra, chứ chưa chắc đã giải quyết được tình trạng ách tắc.

2. Sự kém linh hoạt của hệ thống chính quyền. Nhiều vấn đề phát sinh ở cơ sở chậm được nhận biết và xử lý vì thường chúng thuộc thẩm quyền của cấp trên.

3. Tính bị động và ỷ lại của các cấp dưới. Tâm lý “xin phép” và hành động theo mệnh lệnh đã làm cho nhiều cấp hành chính bị động, lúng túng trước các vấn đề phát sinh trong cuộc sống hàng ngày. Thói quen thỉnh thị, xin ý kiến cấp trên đang làm cho chính quyền Trung ương quá tải và công việc của đất nước bị ách tắc.

4. Tệ nạn hối lộ và tham nhũng. Cơ chế xin-cho là môi trường không lành mạnh làm phát sinh tệ nạn hối lộ, tham nhũng. Bớt việc phải xin, cấp dưới chẳng còn lý do để hối lộ; cấp trên không còn cơ sở để tham nhũng.

5. Chế độ trách nhiệm không rõ ràng (lại vấn đề về chế

độ trách nhiệm). Mọi việc cấp trên đều quyết định hoặc phê chuẩn, nên khi xảy ra đổ vỡ, sai lầm, quy kết trách nhiệm là rất khó khăn.

Nhận rõ vấn đề này, trong Báo cáo trước Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa X, đồng chí Thủ tướng Chính phủ khẳng định: “Chủ trương phân cấp chưa được tích cực thực hiện; tình trạng cấp trên ôm đồm, bao biện, cấp dưới đùn đẩy công việc lên cấp trên còn khá phổ biến “.

Phân cấp là một chủ trương hết sức đúng đắn. Nguyên tắc cần được áp dụng trong quá trình phân cấp quản lý là cấp trên chỉ làm những việc mà cấp dưới không làm được tốt hơn.

Một trong những hậu quả của cơ chế tập trung, quan liêu, bao cấp là các quan hệ dân sự không được phát triển đầy đủ. Thay vào đó, các quan hệ này thường bị hành chính hóa. Việc hành chính hóa quá nhiều quan hệ dân sự đang làm cho hệ thống của chúng ta vừa quá tải, vừa phiền hà cho dân.

Để chứng minh cho nhận định trên, chúng tôi xin lấy ví dụ về việc đăng ký nhà đất. Việc này đã được triển khai ở Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh trong mấy năm nay, nhưng tốc độ rất chậm. Mặc dù Chính phủ đã chỉ thị cụ thể thời hạn phải hoàn thành công việc này, thế nhưng, với cách làm như hiện nay, có lẽ, hàng chục năm nữa vẫn không xong. Lý do: việc vẽ sơ đồ nhà, đất và việc thẩm định trước khi cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu là những mảng việc quá lớn đối với đội ngũ quan chức nhà đất rất hạn chế về số lượng hiện nay. Nếu việc vẽ sơ đồ nhà, đất và thậm chí việc thẩm định được giao cho các công ty tư nhân đảm nhiện, thì công việc sẽ được giải quyết một cách hết sức nhanh chóng. Có người sẽ nêu câu hỏi: nếu các công ty tư nhân gian dối thì sao? Câu trả lời là: Khả năng này là tối thiểu. Trong những công việc như trên, sự gian dối sẽ làm công ty phá sản ngay lập tức. Không một công ty nào được kinh doanh dịch vụ béo bở này lại không đủ thông minh để hiểu được điều sơ đẳng đó. Ngoài ra, thực tế cho thấy nếu các công việc trên chỉ do các quan chức trực tiếp đảm nhận thì việc gian dối vẫn xảy ra không ít. Sự thật là: trong bất cứ trường hợp nào thì các công ty vẫn có ít lý do để gian dối hơn.

Một bộ máy không do dân, thì khó lòng vì dân. Thế nhưng, trong hệ thống của chúng ta, ngoài khiếu nại và tố cáo, người dân có rất ít cách thức khác để tác động lên việc đề bạt, bổ nhiệm, nâng lương, đánh giá công lao của các quan chức hành chính. Chính điều này đã làm cho một số quan chức hành chính không sợ dân, thậm chí hống hách với dân.

Ở một số nước, để xác định tính phụ thuộc của các quan chức hành chính vào dân, nhiều chức vụ mang tính hành chính công vụ đều do dân bầu. Cách làm này có thể tốn kém, nhưng là cơ sở để bảo đảm thái độ phục vụ tận tụy và sự phản ứng nhanh nhạy của các quan chức hành chính trước các yêu cầu của nhân dân.

Một giải pháp khác để xác lập sự phụ thuộc vào dân là việc xây dựng tiêu chí đánh giá công chức trên cơ sở sự hài lòng của người dân. Ví dụ, việc đánh giá công lao của các quan chức ngành điện để đề bạt, khen thưởng hoặc tuyên dương anh hùng phải dựa trên phiếu thăm dò về sự hài lòng của người dân. Nếu tỷ lệ người dân hài lòng về ngành điện năm sau thấp hơn năm trước thì việc khen thưởng là không thể đặt ra.

Nhiều nhà lý luận của khoa học hành chính còn đặt vấn đề tổ chức các cơ quan công vụ theo mô hình kinh doanh: phục vụ tối đa, giữ chữ tín tối đa. Đây cũng là một ý kiến có thể tham khảo.

Một trong những vấn đề hết sức bức xúc của xã hội ta là các cơ quan nhà nước đang bị quá tải vì khiếu nại, tố cáo của người dân. Khối lượng khiếu kiện lớn nói lên nhiều điều, nhưng có hai điều rất rõ: một là, bộ máy hành chính có nhiều hành vi gây thiệt hại cho người dân; hai là, những tranh chấp hành chính giữa

người dân và bộ máy công quyền không được giải quyết một cách có hiệu quả.

Vừa qua, chúng ta đã thành lập tòa án hành chính đặt trong hệ thống tòa án nhân dân. Nhưng thực tế cho thấy hệ thống tòa này rất ít việc. Rõ ràng là người dân ít sử dụng công cụ này để bảo vệ quyền lợi của mình. Nguyên nhân của tình hình này, có thể do: 1. Thủ tục để kiện ra tòa quá phức tạp (Người dân phải chứng minh được là đã sử dụng hết phương tiện hành chính trong quá trình giải quyết tranh chấp); 2. Tâm lý ngại kiện tụng (khiếu nại thì làm, nhưng kiện tụng thì không); 3. Kinh nghiệm, năng lực và trình độ của đội ngũ thẩm phán hành chính còn hạn chế.

Có lẽ, việc xây dựng một cơ chế tài phán hành chính đơn giản, hiệu năng là cần thiết. Trong trường hợp này, kinh nghiệm xây dựng cơ quan tài phán hành chính trực thuộc Chính phủ là điều nên được cân nhắc. Hệ thống tòa án nhân dân vẫn có vai trò trong việc giải quyết các vụ án hành chính nhưng chỉ nên ở cấp giám đốc thẩm và chỉ nên tập trung vào những vấn đề tố tụng hơn là những vấn đề thuộc về nội dung chuyên môn.

Vai trò của các đại biểu Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội đối với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của người dân cũng là một vấn đề đặt ra cấp bách hiện nay. Thực tế cho thấy khi lợi ích bị xâm phạm, phản ứng tự nhiên của mỗi người dân là đề nghị các đại biểu của mình cứu giúp. Tuy nhiên, với quy định của hệ thống pháp luật hiện hành, các đại biểu của dân không làm được gì nhiều ngoài việc kính gửi và đề nghị giải quyết.

Nhiều quan chức hành chính thậm chí không chịu trả lời thư đề nghị của các đại biểu. Và việc khiếu kiện của người dân thường là không được giải quyết. Kinh nghiệm của quốc hội nhiều nước trên thế giới cho thấy việc thành lập cơ quan Thanh tra quốc hội là rất cần thiết để giúp Quốc hội giám sát các cơ quan hành chính và bảo đảm việc giải quyết các khiếu nại của người dân.