ịch sử hình thành Nhà nước Việt Nam hiện đại có một nét đặc trưng ít thấy ở các nước khác. Đó là cơ quan đại diện của chính quyền địa phương hình thành trước các cơ quan nhà nước Trung ương. Xô viết Nghệ - Tĩnh (Xô viết là phiên âm của “hội đồng” từ tiếng Nga) xuất hiện năm 1930, sau đó 15 năm Chính phủ và Quốc hội mới ra đời (năm 1945-1946). Trong thời gian tồn tại ngắn ngủi của mình, các Xô viết ở Nghệ An và Hà Tĩnh đã vừa làm chức năng đại diện, vừa làm chức năng quản lý - đúng với tinh thần khẩu hiệu do Lênin đề ra: “Tất cả quyền lực về tay Xô viết!”.

Nhìn lại lịch sử hình thành và phát triển của phe xã hội chủ nghĩa, việc thực hiện tư tưởng nói trên của Lênin là một câu chuyện buồn. Sau khi Lênin mất, khẩu hiệu của ông đã được giải thích như một thủ thuật để giành chính quyền chứ không phải là nền tảng tư tưởng để xây dựng một nhà nước kiểu mới. Tuy mang tên là Quốc gia của các hội đồng (Liên bang Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Xô viết), nhưng quyền lực của các Hội đồng (Xô viết) chỉ tồn tại trên danh nghĩa. Bộ máy chấp hành (Ixpolcom) đã thu tóm hết quyền lực, biến Hội đồng thành “vườn hoa, cây cảnh”. Đây, có lẽ, là một trong những nguyên nhân chủ yếu làm cho dân chủ không được phát huy và Nhà nước Liên bang Xô viết sụp đổ.

Trông người mà ngẫm đến ta. Việc một số ý kiến đề nghị bỏ Hội đồng Nhân dân (HĐND) ở cấp trung gian là quận, huyện (thậm chí cả HĐND phường) đang làm chúng ta thật sự băn khoăn. Trong phạm vi bài viết này, tôi xin được trao đổi về các lập luận được đưa ra để bỏ HĐND ở cấp quận/huyện.

Lập luận 1, cần phải bỏ HĐND cấp quận, huyện vì các cơ quan này hoạt động hình thức. Lập luận này có lý, nhưng không công bằng. “Mắt lác là tại hướng đình. Cả làng lác mắt chứ mình em đâu”. Nói chung, HĐND ở tất cả các cấp đều hoạt động hình thức. Không biết chúng ta nên bỏ tất cả HĐND đi hay nên xem lại “hướng đình”?

Lập luận 2, cần phải bỏ HĐND quận, huyện vì đây chỉ là cấp trung gian. Trung gian thì đúng rồi, nhưng không biết đó có phải là lý do xác đáng để bỏ cơ quan dân cử ở cấp này không? Về mặt hình thức, từ Trung ương đến cơ sở chúng ta có đến bốn cấp chính quyền, nên bắt buộc phải có hai cấp trung gian. Đó là cấp tỉnh, thành phố và cấp quận, huyện. Rõ ràng, không thể lấy lý do trung gian để bỏ HĐND cấp tỉnh, thành phố được. Vậy thì, tại sao lại lấy lý do này để bỏ HĐND cấp quận, huyện? Lỗi lôgic ở đây thật khó biện hộ. Ngoài ra, trên thế giới, tất cả các cơ quan dân cử, kể cả quốc hội đều được coi là trung gian - không phải với nghĩa ở giữa từ trên xuống dưới, mà là cầu nối giữa công dân với bộ máy công quyền.

Lập luận 3, cần bỏ bớt HĐND cấp quận, huyện để hoạt động điều hành được nhanh nhạy hơn. Nếu chúng ta quan niệm nhanh nhạy hơn nghĩa là mệnh lệnh, quyết định (kể cả quyết định bổ nhiệm, thuyên chuyển công tác) của cấp trên được thực thi nhanh chóng hơn, thì luập luận trên là đúng. Nhưng ngay cả trong trường hợp này, nhanh nhạy hơn cũng không đồng nghĩa với tốt hơn. Khi không còn HĐND, Ủy ban nhân dân sẽ được đổi thành ủy ban hành chính và trở thành “cánh tay nối dài” (xin được dùng từ của những người đề xuất phương án bỏ HĐND) của chính quyền tỉnh, thành phố. Mệnh lệnh, chỉ thị của cấp trên chắc chắn sẽ được các ủy ban hành chính thi hành nhanh chóng hơn. Nguyên nhân dễ thấy nhất là vì “cánh tay” không có thói quen suy nghĩ, tranh luận. Thế nhưng, cuộc sống ở các quận, huyện nhiều khi cần đến sự quyết đáp của “cái đầu” hơn là sự nhanh nhạy của “cánh tay”. Trên thực tế, do điều kiện địa lý, dân cư và kinh tế-xã hội khác nhau, nhu cầu của các quận, huyện cũng rất khác nhau. Xin lấy thành phố Hà Nội làm ví dụ, bảo tồn phố cổ có thể là ưu tiên số một của quận Hoàn Kiếm, nhưng lại không thể là mối quan tâm của quận Thanh Xuân. Ngoài ra, dân cư ở các quận huyện của ta rất lớn. Theo điều tra dân số năm 1999, quận Hoàn Kiếm có 171.100 người; quận Thanh Xuân có 151.900 người. Về dân số, cả hai quận này đều lớn hơn so với Nhà nước Tonga (một vương quốc ở Nam Thái Bình Dương có dân cư 120.000 người, với một bộ máy nhà nước bao gồm quốc vương, quốc hội, chính phủ). Dân cư lớn thì nhiều quan hệ, nhiều nhu cầu và nhiều vấn đề phát sinh. Tất cả đều phải chờ cấp tỉnh, thành phố quyết định thì sự chậm trễ là khó tránh khỏi. Trong trường hợp này, sự điều hành nhanh nhạy chắc gì đã bù lại được việc quyết định chậm trễ. Theo kinh nghiệm của các nước trên thế giới, vấn đề thuộc phạm vi của cấp nào thì nên được quyết định và triển khai ở cấp đó. Tất cả các vấn đề của 12 quận, huyện đều tập trung lên thành phố để quyết định, thì công việc của Hà Nội sẽ khó tránh khỏi sự chậm trễ, ách tắc. Ngoài ra, không có cơ sở để tin rằng cứ cấp trên là có thể quyết định các vấn đề sâu sát hơn.

Khái niệm nhanh nhạy của bộ máy công quyền còn được hiểu theo một nghĩa khác phổ biến hơn. Đó là sự phản ứng kịp thời và hiệu quả trước những nhu cầu, nguyện vọng của người dân và những vấn đề phát sinh trong cuộc sống. Loại nhanh nhạy này là thứ mà chúng ta không thể tăng cường bằng cách bỏ cơ quan đại diện của nhân dân được. Ngược lại, chỉ có củng cố HĐND, qua đó mà xác lập sự phụ thuộc vào nhân dân và chế độ trách nhiệm trước nhân dân, chúng ta mới bảo đảm được phẩm chất nhanh nhạy của bộ máy công quyền. Chân lý giản dị ở đây là: một bộ máy do dân mới thật sự vì dân. Chính vì vậy, Tuyên ngôn của Hội nghị toàn cầu Hiệp hội quốc tế các chính quyền địa phương và Hiệp hội quốc tế các thành phố liên kết tại Rio de Janeiro từ 3 đến 6 tháng 5 năm 2001 vừa qua khẳng định (xin được trích nguyên văn):

“Điều 2. Tất cả mọi công dân đều có quyền, thông qua bỏ phiếu

kín, bầu ra các đại diện chính quyền địa phương của mình.

Điều 3. Chỉ có những đại diện được bầu ra một cách hợp pháp mới có quyền và nghĩa vụ quản lý các cộng đồng trong khuôn khổ sự ủy quyền của cộng đồng”.

Nếu bỏ HĐND ở cấp quận/huyện, chúng ta mặc nhiên sẽ đi ngược lại với Tuyên ngôn nói trên. Cho dù, không ai có thể bắt buộc chúng ta phải làm theo các nước trên thế giới, nhưng, có lẽ, trước khi bỏ cơ quan dân cử ở cấp đặc trưng nhất của chính quyền địa phương, cũng cần cân nhắc cho kỹ về cái giá phải trả cho sự bơi ngược dòng như vậy.

Lập luận 4, chính quyền của chúng ta có 4 cấp, mỗi cấp đều có cơ quan đại diện, cần phải khắc phục tình trạng mỗi người dân có quá nhiều đại diện như vậy. Đây là một cách lập luận thật sự độc đáo vì theo cách hiểu thông thường thì người dân càng được đại diện nhiều bao nhiêu, càng tốt bấy nhiêu. Tuy nhiên, cái lý lẽ “tốt quá cũng không tốt” này rất khó chứng minh được trên thực tế. Hiện nay, mỗi đại biểu Quốc hội đại diện cho khoảng 200.000 dân (khoảng độ 120 ngàn đến 160 ngàn cử tri). Nếu mỗi đại biểu Quốc hội dành 30 phút để tiếp một cử tri, thì phải bỏ hết cả đời người ra không làm gì khác cũng chưa chắc đã tiếp được hết các cử tri của mình. Với chế độ kiêm nhiệm và sự hạn chế về điều kiện, các đại biểu HĐND cũng thật khó lòng mà tiếp xúc được hết với các cử tri của mình. Trên thực tế, khi có việc cần giúp đỡ, đa số chúng ta đều không biết người đại diện cho mình sống ở đâu để nhờ. Đây là tình trạng thiếu đại diện hơn là thừa.

Trong quá trình cải cách hành chính, chúng ta đã tương đối thống nhất là phải phân quyền mạnh hơn nữa cho địa phương: Trung ương - cho các tỉnh/thành phố; các tỉnh/thành phố - cho các quận/huyện; quận/huyện - cho xã/phường. Đây là chủ trương hết sức đúng đắn. Tuy nhiên, phân quyền bao giờ cũng phải đi liền với tăng cường cơ chế giám sát và nâng cao năng lực quyết định. Việc đề nghị bỏ HĐND, cơ quan giám sát và quyết định ở cấp quận/huyện là ngược lại với yêu cầu khách quan nói trên.

Ngoài ra, theo Văn kiện của Đại hội Đảng lần thứ IX, mục tiêu của chúng ta là: “Dân giàu, nước mạnh; xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”. Dân chủ không chỉ là phương tiện mà còn là mục đích của chúng ta. Chính vì vậy, hy sinh thiết chế dân chủ-HĐND ở cấp quận/huyện, vì sự nhanh nhạy (Mới chỉ là trên lý thuyết, vì không có chủ trương, chính sách nào có thể thành công trong cuộc sống nếu thiếu sự tham gia quyết định, sự ủng hộ và tích cực thực hiện của nhân dân) của quy trình hành chính là không nên, cũng như không thể “gọt chân cho vừa giày”.